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仇保興:新"舊改"應防止政府包辦和公私不分

原作者: 楊佳欣 |原發: 時代周報

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“老舊小區改造”再次出現在高規格的會議中。


7月24日舉辦的房地產工作座談會強調,要做好住房保障工作,因地制宜推進城鎮老舊小區和棚戶區改造,著力解決城市新市民和年輕人住房問題。


此前,國務院文件已經對老舊小區改造作出過系統部署。


據新華社7月20日消息,國務院辦公廳日前印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》,要求按照黨中央、國務院決策部署,全面推進城鎮老舊小區改造工作。2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個,涉及居民近700萬戶,比去年增加一倍。


作為一項既能保民生,又能穩投資、穩就業的多贏工程,老舊小區改造不僅要提升硬件設施,還要完善軟件管理。


國務院參事、住房和城鄉建設部原副部長仇保興用“再出發”形容本輪新“舊改”,在他看來,不同于過去的“穿鞋戴帽”,當下的新“舊改”已經有了確實需求,疊加疫情后的新形勢,舊城改造在設計上一定要做到平疫結合,要滿足人們的多樣化需求,同時還要改善社區的適老韌性。


老舊小區改造的規模有多大?據仇保興測算,今年“舊改”涉及居民近700萬戶,那么年內“舊改”相關總投資可以達到1萬億元規模,由此新增的就業崗位可以達到約700萬個。


在具體操作方面,仇保興指出,在老舊小區改造項目中,在優化社區的供給方面,可以多關注年輕人的生活需求,比如在配套設施方面,可以增加年輕人比較喜歡的24小時營業的便利店等。


“舊改”不會助推房價上漲


時代周報:提到老舊小區改造,難免要拿棚改作比較。2019年以來,棚改的規模就已經減半,貨幣安置比例也大幅下降,而“改造老舊小區”一直被稱為是會“接棒”棚改,此輪“舊改”全面推進后,兩者的差別體現在什么地方?


仇保興:中國在2015年就開始啟動大規模棚改,每年以500萬―600萬套的速度開展,2018年棚改實際建設規??梢赃_到626萬套,但是到了2019年,棚改實際建設規模僅為316萬套,大幅萎縮,規??梢哉f是已被“腰斬”,這是因為所剩的棚屋區已經很少了。


目前,我國城鎮化也已進入轉型期,房地產投資萎縮是必然現象,在此背景下,實現疫后復興,就必須啟動內需,在這個關鍵時期,國務院決定把“舊改”的規模擴大一倍。


本輪新“舊改”與30年前就開始的“舊改”不同,那時候還是“穿鞋戴帽”,缺基本需求,現在老舊小區改造的內容已經發生了重大變化。有了此次疫情的經驗,以及適應老年化時代的到來,新“舊改”一定要做到平疫結合,要滿足人們的多樣化需求,同時還要改善社區適老韌性。


時代周報:從具體實施方面看,平疫結合、滿足人們的多樣化需求、改善社區適老韌性分別要如何做?


仇保興:在平疫結合方面,老舊小區改造可以參照傳染病院的建設標準,設立“三區兩通道”,“三區”是:清潔區、感染區和緩沖區;“兩通道”是:正常通道和危險通道。不要覺得這樣的結構很貴,這樣的設計原則既不復雜,也不昂貴,居民住宅這部分可以被認為是“清潔區”,公共場所就是“緩沖區”,再讓每個小區設置一個緊急通道或大門,對該進出口經常消毒,就有了類似“兩通道”的設計了,有疫情發生時,可以把該通道劃定成“污染區”。每個社區的污染區、緩沖區和清潔區都能被清晰劃分,城市防疫能力也就能升級。


在滿足人們多樣化需求方面,可以做社區篩選,幾個小區必須有一個較完備的社區醫院,方便民眾步行500米就可以到達社區醫療點。社區中還應有小超市、雜貨店,還可以增加年輕人比較喜歡的24小時營業的便利店等。


在適應老齡化方面,中國式和日本式“居家養老”模式將來會成為城市老人養老的主流模式,讓老人的家在哪,就在哪養老,為此,為多層住宅加裝電梯、無障礙通道以及社區康養護理等都是重要項目。


時代周報:刺激內需是今年決策層決定將“舊改”規模擴大一倍的主要考慮嗎?


仇保興:不僅僅是刺激內需。今年將老舊小區改造的規模擴大一倍,這個規模還是非常大的。比如,今年改造任務為700萬戶,以每戶100平方米來算的話,改造項目包括建筑節能等項目,每平方米改造標準約為1000元,那么這部分“舊改”規模就可以達到7000億元,其他老舊小區改造項目還有停車設施、電梯等,算上這部分,估計今年的總投資可以達到1萬億元規模。


如果今年“舊改”任務都完成的話,可以帶動提升固定資產投資規模最高可以達到1.5個百分點。投資和就業是有高度關聯性的,2008年災后重建時就有一個測算,是根據當時的建筑業狀況測算的,建筑業固定資產投入每增加10萬元就可以增加一個就業崗位。那么,按此估算,1萬億元規模的投資可以帶來1000萬個新的就業崗位。


當前的情況與10多年前不完全一樣,當前建筑業每增加一個就業崗位所需的固定投資為12萬―14萬元,但即便如此,如果今年老舊小區改造投入規模能夠達到1萬億元規模的話,依然能新增約700萬個新就業崗位,而將同樣規模的投資投在工業領域,只能帶來約300萬個新就業崗位。


“舊改”是投入少,但是創造就業崗位多的高效投資,對于民眾來說“舊改”能讓身邊的生活環境有實質性改進,從而提升幸福指數。


時代周報:新“舊改”大規模啟動,房價會跟風上漲嗎?


仇保興:老舊小區一旦通過系統改造,可以讓居民的資產升值許多。實踐證明,僅是加裝電梯后,住宅的價格就可以上升15%―20%。但是,老舊小區改造不會跟棚改一樣助推房價的上漲。老舊小區改造主要是改善居民的生活環境,涉及的居民其所居住的房子數量并沒有增加或減少,因此不增加額外的投資以及購房需求。在宏觀調控方面,疫情沒有也不會改變“房住不炒”的策略,所以不要擔心老舊小區改造會助推房價上漲。


遵循“設計先行”的原則


時代周報:“舊改”作為民生項目,實際操作中也存在一些挑戰,比如加裝電梯作為最常見和重要的“舊改”項目,對房價影響是最直接的,但是各樓層居民觀點不一成了不少地方在“舊改”過程中切實的操作難題,這都考驗著地方政府的基層治理能力,對此,你有哪些建議?


仇保興:在老舊小區改造方面,要看到民眾的視角和需求,無論什么樣的改造,都應該是設計先行。設計的過程就是和民眾溝通協調的過程,是專家觀點與民眾相結合的過程。


你提到的“舊改”新難題—裝電梯。根據我國以往的住宅建設標準,七層以下的住宅不提倡裝電梯。當時主要有兩方面考慮,第一是節約成本,第二是節能。但那時候人口普遍年輕,七層樓蹭蹭蹭就上去了。但是現在年紀一大就不行,上樓就上不動了,沒有電梯的住戶就只能通過吊籃掛下來補充日常必需品,這對老年人生活是非常不方便的,所以現在全國各地都探索性地開展了加裝電梯行動。但是老住宅加裝電梯十分不容易,這肯定涉及低層住戶的采光權利,這就必須采取補償加引導。另外電梯的驅動電機可以安裝在電梯頂部,避免影響到管網布局和防澇。


總體來看,加裝電梯的資金雖然由群眾分擔為主,但是,對底層住戶應給予適當補償,這種補償的方式可以是多樣化、因地制宜的,但是基本標準一定要注意公平問題。


這種補償手段也不僅可以用在舊住宅加裝電梯上,像各地出現老舊小區改造加增立體停車、地下停車位的問題上,都可以用這種補充的方式進行解決,保護那些用不上電梯的底層居民以及停車位的居民利益,解決矛盾。


時代周報:政府應該支持符合哪些標準的小區優先進行改造呢?


仇保興:老舊小區改造是群策群力的過程,要讓廣大居民也能提出自己的需求。比如,可以讓居民自發提名,推行“最佳小區”和“最差居住小區”的評選活動,評出最佳、最差小區后,組織最差小區居民參觀最佳小區,激發他們申請改造的積極性,然后通過小區宜居性評價手機軟件等工具,根據多條件維度評選出最差的小區。最后,組織相關專家在現場進行考評,結合專家觀點和群眾的需求,進行點對點的檢查結合,形成一個老舊小區評選流程,在這過程中,政府部門也能準確把握百姓的實際需求,從需求端出發,制定改造方案。


需要注意的是,城市中一個社區的生活環境好不好,兩種人說了算,一種是老年人,一種是低收入者。只有這兩種人群評價這個社區生活環境很好,那才能說確實好,社區的好壞由弱者決定,且由弱者決定社區的幸福指數,而不是強者,強者的奔馳車一開就跑到郊區豪宅去了,他們對社區配套是否完善的需要相對較低。


時代周報:具體來看,老舊小區改造有哪些必需的、值得關注的改造項目呢?


仇保興:疫后復興,“舊改”可以說是“再出發”,經過調研,舊小區綜合改造優選,或者說是必備的項目,主要有八個,首先是建筑性能監測,要求凡是經檢測屬于危樓的,都應該拆除重建或進行加固改造;外墻的保溫改造也是其一,需要注意的是,加裝保溫板一般適用于長江以北地區,而長江流域及以南選擇保溫涂料即可;還可以促進可再生能源與建筑一體化,例如,可以統一將熱水器與太陽能光伏混合安裝、整體設計、替代傳統坡屋頂改造等;此外,還應該借助老舊小區改造的機會對地下管網進行重新普查梳理和改造,將其全新編入管網電子檔案。


其他比較受關注的項目還有適老改造和加裝電梯、立體停車場或地下停車場、垃圾分類與廚余垃圾處理、北方地區住宅供熱計量改造,這部分可以采用“能源合同”的方式整體推進。


最怕“政府包干”


時代周報:今年4月14日的國務院常務會議曾指出,要“建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制,中央財政給予補助,地方政府專項債給予傾斜,鼓勵社會資本參與改造運營”。根據你的研究,中央財政、地方政府專項債以及社會資本,在“舊改”中的占比應該是怎樣的?誰來唱主角?


仇保興:部分項目應該由參與改造的企業主體唱主角,參與改造的企業與政府簽訂特許經營合同或PPP合同,讓企業參與進來,通過經營的方式,增加利潤,同時也可以起到控制成本的作用,少花錢,多辦事,把錢用在刀口上,現在最怕的就是政府包干,不僅成本高,最后居民也未必滿意。


而中央財政、地方政府專項債則應該主要用于用市場手段無法解決的項目上,比如老舊管網改造、建發熱門診站、社區醫院等。


最錯誤的做法是將政府補貼大規模用于補貼居民房間內部的改造上,公私不分,這是絕對錯位的。在居民與政府達成一致的情況下,對于居民房間內部的改造項目,應該由居民自身承擔,這是因為“舊改”的主要目的是提升老舊小區的公共設施質量,而非私人空間。在這種居民房間內的設施改造項目中,如果是低收入群體的,政府可以根據需要給予一定補貼,但其他居民應該是自費的。


時代周報:目前調研發現,社會資本參與老舊小區改造的熱情并不高。在你看來,吸引社會資本參與的重要性有哪些?


仇保興:現在的老舊小區改造項目存在的問題之一就是重政府包干,而缺企業加盟。需要強調的是,“舊改”項目不必全部由政府包干,那樣無疑會加重財政負擔,中央財政分配下來的錢也無法起到作用,類似安裝電梯、加太陽能屋頂等項目,都可以邀請企業參與進來,通過PPP的模式,緩解財政壓力,還能給老百姓帶來實惠。


“舊改”如果可以持續10年的話,參與的民營企業至少可以占到八成以上。民營企業參與到“舊改”項目中的途徑很多,除了PPP的模式,投資+維護的模式、合同能源的模式、全承包的模式或者分包的模式等都是可以的。在多模式進行下,才能為各種“舊改”項目提供市場化的解決方案。


“舊改”應該是在專家的指導下,充分讓企業、社會力量參與進來,老百姓也能提出自己的需求,有這樣一個充分“磨合”的過程,我們的“舊改”才能做得更好。


(編輯:王星


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